공공기관 HWP 퇴출과 AI 행정 전환을 위한 과제

정부 부처와 공공기관이 보도자료와 보고서를 배포할 때 쓰는 문서 형식은 아래아한글 포맷이 중심이다. 이 관행이 AI 행정 전환을 가로막는다는 지적은 꾸준히 나왔다.

위성곤 더불어민주당 의원실이 2025년 10월 13일 공개한 공공분야 AI 활용 현황 설문조사에 따르면 전국 행정기관 종사자 1만 4,208명 가운데 91.1%가 보도자료와 사업계획서 같은 행정문서를 주로 HWP나 이미지·스캔 PDF 등 AI가 인식하기 어려운 형식으로 작성한다고 답했다. 의원실은 행정문서 90% 이상이 AI가 읽지 못하는 포맷에 묶여 있다고 설명했다.

아래아한글 포맷 사용을 둘러싼 논의를 다시 불러온 건 윤호중 행정안전부 장관이 2025년 12월 17일 대통령이 주재한 기관별 업무보고에서 공직 보고서 문화 전면 개편을 건의하면서다. 윤 장관은 이 자리에서 아래아한글이 공직 문화를 겨냥해 과도한 편집 기능을 넣었고 그걸 활용한 문서를 쓰다 보니 AI가 못 읽는다고 밝혔다. 이재명 대통령도 앞선 정부 업무보고에서 정부 공문서가 가장 양질의 데이터 자산인데 대부분 아래아한글로 작성되어 AI가 읽지 못하는 것 아니냐며 대책을 주문하기도 했다.

◇ 글로벌 AI가 아래아한글 지원율 낮은 이유=그렇다면 정말 아래아한글이 AI에 맞지 않을까. 결론부터 말하면 절반만 맞는다고 할 수 있다. AI가 문서를 읽으려면 포맷 구조를 해석하는 데 필요한 구문 분석기, 파서가 연동되어야 한다. 하지만 글로벌 AI 서비스 상당수에는 아래아한글 문서용 파서가 없다. 아래아한글 문서가 주로 국내에서만 쓰이는 만큼 글로벌 기업 입장에서 굳이 전용 파서를 먼저 지원할 이유가 적은 게 첫 번째 이유다.

또 다른 이유는 같은 아래아한글이라도 포맷별로 나눠 봐야 한다. HWP 포맷의 경우 0과 1 코드로 저장되는 바이너리 형식인 탓에 파서를 만들기 까다롭다. 새로 나온 HWPX 포맷은 국제 표준으로 쓰이는 XML을 기반으로 한 개방형 포맷인 만큼 상대적으로 데이터 추출이나 파서 제작이 쉽다.

실제로 아래아한글 포맷을 생성형 AI가 모두 지원하지 않는 건 아니다. 구글 제미나이(2025년 11월)와 오픈AI 챗GPT(2026년 4월)는 공식 지원 포맷 목록에 HWP와 HWPX를 추가했다. 국산 모델인 네이버 하이퍼클로바X와 업스테이지 솔라 등은 별도 파싱 솔루션을 통해 아래아한글 문서를 읽을 수 있다. 다른 글로벌 생성형 AI도 직접 지원은 아니지만 공개된 MCP를 이용할 수도 있다. 결국 아래아한글이냐 아니냐가 아니라 HWP냐 HWPX냐로 나눠 볼 문제인 셈이다.

◇ 온나라·korea.kr까지…포맷 전환 시동=이에 따라 정부 내에선 국가인공지능전략위원회 데이터 분과가 공공부문 유통 채널에서 HWPX가 아닌 HWP 파일 첨부를 원천 제한해야 한다는 의견을 냈고 행안부와 문화체육관광부가 올해 4월 23일 단계별 전환 계획을 공개했다.

사실 중앙부처 온나라시스템은 2022년 이미 HWPX 사용을 의무화한 상태였다. 여기에 행정업무 운영 및 혁신에 관한 규정 개정안이 5월 12일 국무회의에서 의결되면서 5월 18일부터는 중앙과 지방 온나라 문서시스템 모두 개방형 문서만 첨부할 수 있게 됐다. 개정안은 기술 표준과 규격이 공개되어 있고 공공데이터법에 따른 기계 판독이 가능한 전자문서 형식을 개방형 문서 형식으로 정의했다. 특정 확장자를 지정한 게 아니라 조건을 규정한 방식이라 DOCX 같은 형식도 요건을 충족하는 것. 쉽게 말해 AI가 잘 읽는 포맷으로 전환하겠다는 취지라고 생각할 수 있다.

또 공무원 대민 소통 창구인 공직자통합메일(korea.kr)은 문체부 주도로 지난 5월 첫째 주부터 HWP를 첨부하면 HWPX 사용을 권장하는 안내 팝업을 띄웠고 5개월 유예를 거쳐 10월부터 HWP 첨부를 제한할 예정이다. 공무원 간 소통 도구인 온메일도 10월까지 개방형 파일 전환을 추진한다. 행안부는 한컴과 협의해 기존 HWP 파일도 다시 작성하거나 수정 저장할 때 HWPX로 변환 저장되도록 유도할 방침.

포맷과 별개로 문서 작성 방식 자체를 손보는 작업도 시작됐다. 행안부는 3월 24일 AI친화 행정문서 작성 가이드라인 시범 실시에 들어갔다. 주어와 서술어를 명확히 써 문장 구조를 단순화하고 복잡한 셀 병합을 금지해 단순한 구조 표를 쓰도록 한다는 게 주요 골격. 주어와 서술어가 생략된 개조식 문장과 복잡한 표가 AI 학습을 제약해 왔다는 판단에서다. 윤 장관은 장관에게 올라오는 보고서부터 형식에 얽매이지 말고 작성하라고 지시했다.

◇ 창업 생태계의 작은 변화…포맷보다 태도=DTP(전자출판)적 사고나 특정 포맷 중심적 사고는 창업 생태계 관련 기관도 크게 다르지 않다. 앞선 사례가 내부 문서 시스템 얘기라면 이번엔 외부로 나가는 문서다. 창업진흥원이 운영 중인 PMS도 창구만 통합 제공할 뿐 모두 (문서 중심) 파일 단위 관리를 하는 탓에 참여한 지원자(창업자)는 주기별로 같은 양식 보고서를 매번 새로 써야 한다. 예를 들어 월별 보고를 6개월 지원 기간 동안 한다면 같은 양식을 6번 내야 하고 이력 추적도 안 되기 때문에 분기나 반기 보고서는 또 따로 작성해야 하는 식이다.

창업 관련 공공·유관 기관이 보내는 보도자료 역시 사실상 대부분이 아래아한글 첨부 방식이다. 그런데 지난 3월경부터 광주창조경제혁신센터가 기존 HWP 파일 중심 배포에서 벗어나 이메일 본문에 기사 텍스트와 이미지를 나란히 한눈에 보이게 구성해 배포하기 시작했다. 바뀌지 않을 것 같던 작지만 의미 있는 변화가 일어난 이유는 알고 보니 간단했다.

광주창경 김현빈 주임은 이 같은 변경이 “광주창경 출입 기자 등 언론 현장 피드백을 수용해 3월경부터 배포 방식을 바꾼 것”이라며 “앞으로도 의견이 나오면 곧바로 수정‧반영할 계획”이라고 밝혔다. 물론 광주창경 내부에선 여전히 내부 여러 부서에서 오가다 보니 아래아한글로 문서를 작성하는 절차는 그대로다. 하지만 외부 의견을 적극적으로 받아들이고 본문 삽입이 크게 시간이 걸리는 일도 아니어서 편의를 위해 이처럼 개선했다는 설명이다.

물론 광주창경 역시 내부 문서 품의 절차를 간소화하는 과제는 그대로 남아 있다. 하지만 조직이 마음먹기에 따라 보도자료뿐 아니라 각종 문서에 유연성을 가져갈 수 있다는 건 분명하다.

◇ 문서 간소화나 문서 작성 문화가 더 중요=행안부가 행정문서 작성 가이드라인 시범 실시를 한 데에서 알 수 있듯 사실 근본적인 문제는 포맷보다 문서 문화 자체에 있을 수 있다. 실제로 한국행정연구원이 2025년 4월 3~9일 국가직·지방직 공무원 7만 3,796명을 대상으로 진행한 공무원 인식조사에서 공직 내 비효율 개선을 위해 가장 시급한 과제로 보여주기식·형식주의 등 가짜노동이 22.06%로 1위를 기록했다. 응답자는 하루 평균 76.2분을 불필요한 문서 작업에, 55.8분을 형식적인 회의에 쓴다고 답했다. 문서 작업에 2시간 이상을 쓴다는 응답도 31.16%였다. 반면 AI·디지털 기술 활용이 필요하다는 데는 61.88%가 동의했지만 실제로 적극 활용한다는 응답은 18.18%에 그쳤다.

지표상 우리나라의 디지털 정부 수준은 최상위권이다. 경제협력개발기구(OECD) 디지털정부지수에서 한국은 2023년 0.935점으로 1위에 오른 데 이어 2025년 평가에서도 0.95점으로 OECD 평균 0.70점을 크게 웃돌며 1위를 지켰다. 대외 서비스 수준과 내부 문서 관행 사이 간극이 이번 논쟁의 배경인 셈이다.

문서 작업을 줄이려는 시도는 각국에서 진행되어 왔다. 유럽연합(EU) 집행위원회는 2025년 11월 19일 디지털 간소화 방안을 발표했다. 데이터 관련 규제를 데이터법과 개인정보보호규정(GDPR) 두 축으로 통합하고 사이버보안 사고 보고를 단일 창구로 일원화하는 내용이 담겼다. 기업이 고유 디지털 식별자를 받아 전자서명과 타임스탬프로 공식 문서를 제출하는 유럽 비즈니스 월렛(European Business Wallet)도 포함됐다. 공공기관은 이 방식을 통한 디지털 제출과 증명을 수용할 의무를 지며 집행위는 2029년까지 최대 50억 유로에 이르는 행정 비용 절감을 전망했다.

다만 유럽 비즈니스 월렛 도입은 기업과 공공기관 사이에 문서 업무나 EU 회원국 사이 행정 절차 간소화에 도움이 되는 측면이 크다. 전자 서명이나 타임스탬프, 전자 도장 등을 통해 종이 서류 없이 곧바로 문서 인증이 가능하고 라이선스와 자격 증명, 허가서 같은 검증된 문서를 안전하게 저장하거나 27개 회원국 사이에 같은 표준으로 공공기관 제출이나 B2B 거래가 가능하다. 우리나라의 경우에는 이 같은 외부 문서에 대한 표준화나 간소화도 필요하지만 공공 조직 내부에서 결재를 위한 문서 작성부터 해결해야 할 필요가 있다.

우리나라는 디지털 정부 수준이 높은 국가인 건 맞지만 시스템과는 별개로 문서 중심적 내부 관행이 공존하고 있다. 앞서 본 창업진흥원 PMS처럼 시스템은 디지털화됐는데 그 위에서 오가는 문서는 그대로인 식이다. 정부는 몇 년 전부터 디지털 플랫폼 정부를 추진하며 페이퍼리스 오피스를 내걸었지만, 인쇄만 안 했을 뿐 내부에 문서가 남발하는 문화라면 눈앞의 종잇값만 아끼는 수준에 머문다.

◇ 국산이냐 외산이냐가 아니라 닫혔나 열렸나=포맷을 중심으로 한 논쟁은 자칫 아래아한글 같은 특정 오피스를 정부가 써야 하느냐 마느냐의 단순한 문제로 귀결될 수 있다. 실제로 소프트웨어 종속을 국가 차원 위험으로 보는 흐름은 세계적인 현상이다. 프랑스 디지털총국(DINUM)은 올해 4월 8일 행정 업무용 PC를 윈도에서 리눅스로 전환하겠다고 발표했고 미국과 경쟁 중인 중국도 중앙정부 PC 조달에서 자국산 운영체제와 소프트웨어로 교체를 추진 중이다.

다만 이들 사례가 모두 자국산 고수로 귀결되는 건 아니다. 덴마크 디지털부와 오스트리아 연방군, 독일 슐레스비히홀슈타인주는 상용 MS 오피스 대신 오픈소스인 리브레오피스를 택했다. 특정 기업 제품에서 벗어나되 개방형 표준으로 간다는 쪽이다. 국산이냐 외산이냐가 아니라 닫혀 있느냐 열려 있느냐가 기준인 셈이다. HWPX가 국산이면서 동시에 국제 표준 XML 기반 개방형 포맷이라는 점은 그래서 중요하다. 정부가 HWP를 걷어내고 HWPX를 택한 건 아래아한글을 버리는 선택이 아니라 닫힌 포맷을 여는 선택에 가깝다.

다만 포맷 전환은 출발선이지 결승선이 아니다. 공무원 10명 중 9명이 AI가 읽기 어려운 문서를 만든다는 조사에서 포맷에는 이미지·스캔 PDF와 OCR 연계형까지 포함되어 있었다. HWP를 HWPX로 바꿔도 풀리지 않는 몫이 남아 있다는 얘기다. 하루 76분을 불필요한 문서에 쓰는 관행, 결재를 위해 문서를 다시 만드는 절차가 그대로라면 확장자만 바뀐 문서가 늘어날 뿐이다. 광주창경 사례가 시사하는 바도 그렇다. 그들이 바꾼 건 포맷이 아니라 받는 사람을 한 번 더 생각한 것뿐이었다. 잘 편집된 문서를 만드는 일과 잘 읽히는 정보를 전하는 일은 다르다. DTP적 사고를 내려놓는다는 건 결국 그 차이를 아는 것에서 시작한다. 이제 실제 변화를 지켜봐야 할 시간이다.